منطقه طلایی مدیریت

ضعف های اساسی نظام بودجه‌ریزی در ایران

مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد

ضعف های اساسی نظام بودجه‌ریزی در ایران

روزنامه دنیای اقتصاد

مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس  گفت: «سال‌ها است به دلايل مختلف قانون جامعی درباره بودجه‌ريزي نداريم و قوانين قبلي ضعف‌هاي اساسي به لحاظ تغيير و تحول شرايط دارند که نمي‌تواند کاربرد داشته باشد.»

محمد قاسمی در گفت‌و‌گویی مفصل با پژوهشکده پولی و بانکی، نظام بودجه‌ریزی را در ایران مورد بحث و بررسی داد و افزود: «دو قانون زيربنايي براي تهيه و اجراي بودجه وجود دارد. يک قانون تحت عنوان «قانون برنامه و بودجه» مصوب سال 1351 است و ديگري قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366. قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 زماني تصويب شد كه ارکان نظام سياسي متفاوت بود و مجلس نقش موثري در تصويب بودجه نداشت. وقتي انقلاب اسلامي پيروز شد کل نظام سياسي تغيير کرد و مجلس اختيارات لازم را گرفت، به طوري که اگر دقت کنيم طبق فصل نهم قانون اساسی  اصول 13 تا اصل 151 قانون اساسي که قوه مجريه را تعريف مي‌کند کليه ارکان سياسي بايد پاسخگوي مجلس باشند.»

او گفت: «شايد بتوان گفت که يک نظام شبه پارلماني

 ايجاد شده و به اين ترتيب با تغيير قانون اساسي يکي از اختياراتي که به مجلس داده شد، اختيار بررسي و تصويب بودجه به‌طور موثر بود كه بايد سازوکار آن در قوانين تعريف مي‌شد؛ قوانيني كه در آن حقوق مجلس درباره چگونگي بررسي و راي به بودجه به دقت تعريف شده باشد. اما در عمل چنين كاري صورت نگرفت و همچنان قانون برنامه و بودجه سال 51 پابرجا است.»

مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس  گفت: « اگر قانون بودجه سال 1355 را کنار قانون بودجه سال1365 یا سال 1375 قرار دهيم، ساختار آن تغيير نکرده است. سوال اينجاست مجلسي که در راس امور قرار گرفت آن صلاحيت‌ها و اختياراتش در مورد بودجه همان صلاحيت‌ها است؟ به عبارت ديگر در بحث بودجه بايد چه اطلاعاتي در اختيار مجلس شوراي اسلامي قرار گيرد که مجلس را در موضع تصميم‌گيري راجع ‌به منابع و مصارف عمومي قرار دهد. پس اينکه گفته مي‌شود قانون بودجه‌ريزي نداريم، در واقع به اين معني نيست که در قانون اساسي به اين امر تصريح نشده‌است. طبق اصل 52 بودجه بايد براساس قانون تهيه و براي بررسي و تصويب به مجلس تقديم می‌شد که پس از انقلاب متأسفانه به اين قانون پرداخته نشد.»

قاسمی با بیان کارکردهای مهم بودجه گفت: «یکی از كاركردهای مهم بودجه دادن اين اطمينان به مردم است كه منابع كشور در خدمت مصالح آنها به كار گرفته خواهد شد تا مردم را قانع كند كه سهم خود را براي تامين منابع دولت بپذيرند. اين كاركرد به دليل وجود منابع حاصل از نفت تضعيف شده‌است، اما براي تقويت آن دولت بايد طي فرآيند تهيه بودجه و مجلس طي فرآيند بررسي و تصويب بودجه اطلاعات لازم را در اختيار كارشناسان و عامه مردم قرار دهند و زمينه بحث و گفت‌وگو را فراهم كند.»

قاسمی با طرح این سوال که بودجه چگونه بايد باشد تا هم حقوق مجلس و هم حقوق دولت تامين شود، گفت: «بودجه، سيماي مديريت بخش عمومي کشور را نشان مي‌دهد. در اين عرصه هر کدام از ارکان قوه مجريه و مقننه طبق قانون اساسي بايد وظايف خود را انجام دهند و قرار نيست قانون اختلالي در اين مورد ايجاد کند. در حال حاضر اين مساله مخدوش است. اگر قرار باشد زماني به سمت اصلاح نظام مديريت بخش عمومي برويم بايد تک‌تک اين عناصر تعريف شود.»

او با بیان اینکه حقوق و صلاحيت‌هاي قوه مجريه چيست؟، گفت: «فرض ما بر اين است كه حقوق قوه مجريه در مرحله اول تشخيص و اولويت‌بندي مسايل کشور و در مرحله بعد در اختيار داشتن تمام اركان اجرايي كشور براي دستيابي به اهداف تعيين‌شده است. وقتي اين سند تنظيم و به مجلس ارايه شد قانونگذار حق اظهارنظر دارد، اما نه به‌گونه‌اي که دخالت در مديريت‌هاي اجرايي باشد. بخش دوم صلاحيت قوه مقننه كه بسيار مهم است، صلاحيت‌هاي نظارتي است كه هم دوره اجراي بودجه و هم  دوره پس از اجرا را شامل مي‌شود.»

او تاکید کرد: «براي تامين اين حقوق، بودجه بايد تبديل به سند مالي و عملياتي شود و به جاي اينكه صرفا جداول درآمدي و هزينه‌اي در اختيار مجلس قرار گيرد، اعتبارات براساس حوزه فعاليت‌هاي دولت و تاثيري كه هزينه‌هاي دولت بر متغيرهاي اقتصادي و اجتماعي مي‌گذارد، همراه با اطلاعات مستند و قابل اتكا در اختيار مجلس و عامه مردم قرار گيرد.»

قاسمی با مقایسه بودجه‌ریزی در ایران و افغانستان گفت: «طي چهار سال اخير همواره مجلس افغانستان کليات لايحه بودجه را رد کرده‌است و دلايل عمده اين در سال‌هاي مختلف ذكر شده، از اين قبيل که به عدالت بين ايالت‌هاي مختلف توزيع نشده است يا اينكه اين ايراد گرفته شده بود كه چرا در يك بودجه حدود 4 ميليارد دلاري، حدود 80 ميليون دلار بودجه در اختيار نهاد رياست جمهوري قرار داده شده است. نكته مهم اين بود كه در تمام اين سال‌ها مجلس افغانستان بودجه دولت را دستكاري نكرد، بلكه پس داد تا دولت اصلاح كند. در كشور ما نيز در مجلس شوراي اسلامي از همين قبيل مباحث مطرح مي‌شود. با اين تفاوت كه خود نمايندگان وارد تغيير بودجه مي‌شوند، در نتيجه دولت مسلما اعتراض مي‌كند.»

او گفت: «يكي از نشانه‌هاي غير علمي بودن بودجه‌ريزي در كشور آن است كه نياز به اين‌گونه مدل‌ها احساس نمي‌شود. هنوز دستگاه‌هاي اصلي ما مدل اقتصادي ندارند. بنابراين موضوعي تحت عنوان اثر بودجه بر اقتصاد ملي قابل بررسي نيست. موضوع مهم مديريت بدهي‌ها و دارايي‌هاي دولت است. ما جزء معدود كشورهايي هستيم كه وزارت امور اقتصادي و دارايی، مديريت بدهي را انجام نمي‌دهد و سازوكاري براي تجميع مجموعه تعهدات و بدهي‌هاي دولت ندارد. يكباره ديده مي‌شود كه موضوع بدهي پيمانكاران برجسته مي‌شود. اين پديده دو دليل مشخص دارد: يكي اينكه دولت با توجه به اينكه هزينه‌هاي جاري عمدتا اجتناب‌ناپذير هستند، وقتي منابع تحقق نمي‌يابد، اولين جايی كه كاهش مي‌دهد بودجه عمراني كشور است.»

او با بیان اینکه مرحله گزارش‌دهي درباره بودجه در ايران مفقود است، گفت: «گزارش‌دهي منظم و باقاعده مقدمه نظارت است. در كتاب‌هاي درسي دانشگاهي درباره بودجه مي‌گويند كه بودجه 5 مرحله دارد: تهيه، تصويب، اجرا، گزارش‌دهي و نظارت. اما در ايران گفته مي‌شود كه بودجه‌ريزي

 4 مرحله دارد: گزارش‌دهي را ناديده مي‌گيرند. وقتي گزارش‌هاي دوره‌اي تهيه و منتشر مي‌شود، جامعه كارشناسي و جامعه مدني نسبت به آنها واكنش نشان مي‌دهند. اين مرحله اگر جدي گرفته شود، يكي از نقايص اساسي مديريت بخش عمومي در كشور كه آثار سياسي هم دارد رفع مي‌شود.»

او افزود: «پديده‌اي که قبلا هم وجود داشت، اما در 6- 5 سال اخير در بودجه‌ريزي بسيار نمود پيدا کرد، اين است که عملا رايزني‌هايي وجود داشت بين کارگزاران ارشد دولت و برخي مسوولين کميسيون تلفيق در مجلس که تفاهم‌هاي نانوشته‌اي داشتند و مي‌ديديم به‌رغم صراحت قانون اساسي بخشي از هزينه‌ها و منابع دولت در سقف ماده واحده درج نمي‌شد. به همين دليل منابع و مصارف در بودجه با آنچه در نهايت انجام مي‌شد متفاوت بود.»

او گفت: «در سال 90 حدود 10 ميليارد دلار مصارف از محل مازاد درآمد حاصل نفت انجام شد که در سقف هزينه‌هاي دولت در جداول بودجه‌‌اي درج نشده بود و اتفاقا به همين دليل هم مصارف انجام شده از آن محل غيرشفاف بود. به اين ترتيب هنگامي كه سقف منابع و مصارف روشن نيست در عمل انضباط مالي قابل تحقق نيست. به همين دليل مي‌توان گفت انضباط مالي طي 6 سال اخير نسبت به قبل تضعيف شده است.»

قاسمی با اشاره به نظام بودجه‌ریزی در نقاط مختلف دنیا و تفاوت آن با ایران افزود: «تجربه جهاني به اين سمت رفته که اختيارات قوه مجريه و مقننه و صلاحيت‌هايي که چه در بخش تصويب و چه در بخش نظارت دارند تصحيح شده‌است. اين اصول كه در قانون بودجه‌ريزي تاکید شده و در هر کشور مطابق با نظام سياسي، اقتصادي، حقوقي و پيشرفت‌هاي فني آن كشور اقدام به طراحي فرآيند بودجه‌ريزي كرده‌اند.»

او گفت: «رويکرد کلي در سطح جهاني اين است که قوه مقننه مختارانه صلاحيت‌هاي تصويبي خود را در يك چارچوب قرار داده و محدود كرده‌اند، اما در مقابل صلاحيت‌هاي نظارتي خود را افزايش داده‌اند؛ يعني به جاي اينکه در مباحث تصويب بودجه دخالت بيش از حد شود، صلاحيت‌ها در مرحله نظارت گسترش يافته است. به اين ترتيب اگر مجالس با برخي از پيشنهاد‌هاي بودجه‌اي دولت نباشند، خودشان اقدام به تغيير لايحه بودجه دولت نمي‌كنند، بلكه بودجه را به قوه مجريه پس مي‌دهد تا تغيير دهد.»

• < قبلی
• بعدی >