منطقه طلایی مدیریت

مروري بر تحولات نظام بودجه ريزي

مروري بر تحولات نظام بودجه ريزي

سازمان مديريت و برنامه‌ريزي

چکيده: بودجه سندي است که در آمدها و هزينه‌ها به دولت را طي يک سال مالي تعيين مي‌کند و نقشي بسيار مهم و حياتي در رشد و بالندگي اقتصاد کشور بر عهده دارد. در اين ميان توجه به نقاط ضعف سيستمهاي بودجه‌ريزي و ترميم اين نقاط ضعف؛ يعني اصلاح سيستمهاي بودجه‌ريزي کمک شاياني به اقتصاد کشور مي‌نمايد. اين مقاله به مرور تحولات و اصلاحات نظامهاي بودجه‌ريزي از دهه 1980 و بعد از آن مي‌پردازد و تغييرات و اصلاحات نظامهاي بودجه را مورد توجه قرار مي‌دهد. تغييرات و اصلاحات نظامهاي بودجه‌ريزي طي دهه‌هاي مختلف روي داده است

ولي تغييرات دهه 1980 بسيار گسترده‌تر از ديگر دهه‌ها بوده و شامل شش فصل اساسي الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه‌بندي، ب) عدم تمرکز و فدراليسم، ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حسابهاي مالي، د) بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد، ه) نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج، و) نظام چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي بودجه مي‌شود.

 

مقدمه

با توجه به خصوصيات متفاوت اقتصادي، اجتماعي کشورهاي صنعتي پيشرفته و کشورهاي کمتر توسعه يافته، در ادبيات مربوط به بودجه‌ريزي به اين دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سياست مالي در کشورهاي صنعتي با کاهش بيکاري به وسيله ايجاد تحرک در تقاضا از طريق کسري بودجه بوده است.

در کشورهاي در حال توسعه مشکل حادتر است. در اين کشورها بيکاري دوري نبوده بلکه ساختاري است، و استفاده از سياستهاي مالي براي ايجاد قدرت خريد بيشتر موجب افزايش قيمت و واردات خواهد شد. علاوه بر اين کشورهاي در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشي از عواملي چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزي، کاهش قيمت کالاهاي صادراتي و نظاير آن روبرو هستند. لذا، نقش سياست مالي در اين کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ايجاد رشد اقتصادي و افزايش نرخ بهره‌برداري از ظرفيت‌هاي موجود توليدي است.

• تفاوت‌هاي مربوط به کاربرد سياستهاي مالي لزوماً ارتباطي با کاربرد نظام‌هاي بودجه‌ريزي ندارد. شمار زيادي از کشورهاي در حال توسعه از نظام بودجه‌ريزي کشورهاي استعماري سابق (انگليس و فرانسه) و همچنين نظام‌هاي بودجه‌ريزي کشورهاي آمريکاي لاتين (که مخلوطي از نظام بودجه‌ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي‌کنند. به همين دليل است که بررسي‌هاي بعمل آمده در زمينه نظام بودجه‌ريزي به جاي اشکال‌هاي فني، بيشتر اشاره به عوامل اداري- تشکيلاتي داشته‌اند. تجربه شوکهاي اول و دوم نفتي نيز نشان داده است که تورم، وابستگي و افزايش مستمر کسري بودجه مشکلاتي است که در بين تمامي کشورها مشترک مي‌باشد و اختصاص به گروه خاصي از کشورها ندارد. لذا، براي قايل شدن تفکيک بين کشورها بايد به دنبال ضوابط ديگري بود. يکي از ضوابطي که در اين زمينه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزينه‌هاي بودجه و برخي از وجوه نهادي آنها است. بدين منظور هزينه‌ها به 4 گروه تقسيم شده است: (1) فعاليتهاي عمومي سنتي و برخي امور حاکميتي (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعاليتهاي صنعتي و بازرگاني دولت، (3) پرداختهاي انتفاعي به بخشهاي توليدي (صنايع و کشاورزي و...)  و (4) پرداختهاي انتقالي به خانوارها و افراد، نقش هر يک از اقلام فوق بستگي به بينش سياسي دولت و جايگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.

تحولات نظام بودجه‌ريزي بعد از سال 1980

اصلاحات به عمل آمده طي دوره پنج ساله 1980-1930 به دليل نارسايي‌هايي که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌اي از ادبيات مربوط به اصول سياسي و تشکيلات دولتي اشاره به اين موضوع دارند که در نظامهاي بودجه‌بندي به کار گرفته شده، به رويکردهاي بودجه‌اي سياسي و سنتي توجهي نشده است.

برخي از تحليل‌گران نيز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نبايد از ديدگاه عدم موفقيت در تحقق هدفهاي موردنظر، بلکه از ديدگاه مسايلي که با استفاده از آنها مطرح شده و مسايلي که در آينده پيش روي بودجه‌ريزان قرار مي‌گيرد، مورد توجه قرار گيرند.

در کشورهاي در حال توسعه فرآيندهاي بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي که توسط دستگاه‌هاي مستقل انجام مي‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگي شده که اثرات آن به تمامي ساختار و طبقه‌بندي هاي مختلف بودجه سرايت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نيز اگرچه در بعضي مقاطع مورد توجه قرار گرفت، ليکن هيچگاه به عنوان يک وجه مهم بودجه‌بندي با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ريزي از سال 1980 بيشتر حول محور اساسي مسائل اساسي فوق بود. تلاش‌هاي به‌عمل آمده طي اين دوره را مي‌توان تحت شش فصل اساسي جمع‌بندي کرد:

الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه بندي

ب) عدم تمرکز و فدراليسم مالي

ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حساب هاي مالي

د) بودجه ريزي بر مبناي عملکرد

هـ) نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج

و ) نظام چارچوب ميان مدت هزينه هاي بودجه

الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه بندي

اهداف اصلي بودجه‌بندي، حداکثر کردن منابع، ‌اولويت‌گذاري نيازهاي مختلف و تعيين سطح مناسب هزينه‌ها است. تحقق اين اهداف به سادگي ميسر نيست، زيرا بودجه‌بندي با ارزش‌ها، قدرت‌هاي سياسي و رجحان تصميم‌گيران روبرو است. در رويکرد سياسي بودجه‌بندي، معاملات و مبادلات تصميم‌گيران سياسي در کانون توجه قرار دارد. اجزاي اصلي اين رويکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاري، گرايشهاي بوروکراتيک، ايدئولوژي سياسي، سليقه‌هاي شخصي و تباني. در رويکرد سياسي، محصول نهايي تابع ميزان موفقيت جناح‌هاي سياسي در دستيابي به هدفهاي خاص خود از طريق شکل‌دهي رويدادهاي آينده است.

طرفداران رويکرد سياسي بودجه‌بندي، مهمترين دليل عدم موفقيت اصلاحات بودجه‌بندي را در وجود عوامل سياسي مي دانند. آنها معتقدند که در نبود راه حلهاي منطقي اقتصادي، براي توجيه تخصيص منابع بخش دولتي بايد ملاحظات سياسي مورد نظر قرار گيرد.

رقابت بين گروه‌هاي سياسي در تمامي جوامع قابل مشاهده است. تصويب سياستها و برنامه‌ها زماني امکان‌پذير است که مورد حمايت يکي از ائتلاف‌هاي سياسي عمده قرار گيرد.

"آنتوني داونز"، با استفاده از مفهوم کلي مبادله آرا و ائتلاف، الگوي پيچيده‌تري را تهيه کرده است. در اين الگو سياست‌هاي عمومي از طريق فرايند به حداکثر رسيدن آرا حاصل مي‌شوند. اولويت به پروژه‌هايي داده مي‌شود که بيشترين راي را بدست مي‌آورند و کمترين راي را از دست مي‌دهند.

الگوي به حداکثر رساندن آرا فقط يکي از وجوه اثر عوامل سياسي در تصميم‌گيري است. ايدئولوژي نقش مهمي در توسعه مجموعه افکار و توسعه ارزش‌هايي دارد که مبناي تخصيص منابع هستند. اين ارزشهاي مختلف و متقابل در تعيين جايگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسيت گروه‌ها به يک فلسفه خاص، رجحان اجتماعي را شکل مي‌دهد که خود بر اولويت‌هاي سياسي تاثير مي‌گذارد. دلايل زيادي وجود دارد که ثابت مي‌کند عوامل سياسي بهتر از عوامل اقتصادي بر تصميم‌گيري‌هاي سياسي تاثير مي‌گذارد.

ب- عدم تمرکز و فدرالسيم مالي

طي سالهاي گذشته، روند آشکاري از تفويض اختيار تخصيص هزينه‌ها و افزايش درآمدها به سطوح مختلف دولتي در سطح جهان وجود داشته است. دلايل متعددي براي اين روند ميتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سياسي در جهت ايجاد دولتي با درجه مشارکت و دموکراسي بيشتر، بهبود ميزان پاسخگويي رهبران سياسي به مردم، ايجاد ارتباط بيشتر بين مقدار و کيفيت و ترکيب کالا و خدمات توليد شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها. در ادبيات ماليه عمومي، شمار زيادي از متخصصين اين رشته اشاره داشته‌اند که عدم تمرکز در انجام پرداختهاي دولت موجب افزايش کارآيي و رفاه عمومي خواهد شد. از طرف ديگر تعداد ديگري از نويسندگان معتقد هستند که عدم تمرکز مي‌تواند هزينه‌هايي در زمينه عدالت توزيعي و مديريت اقتصادکلان به همراه داشته باشد.

در اين بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمرکز مالي در قسمت هزينه‌ها و درآمدهاي بودجه به طور جداگانه اشاره مي‌شود.

ب-1- عدم تمرکز در هزينه‌هاي بودجه

از طريق تفويض اختيار انجام هزينه به سطحي از دولت که به منتفع شوندگان نزديکتر است، کارآيي تخصيص منابع افزايش مي‌يابد. براين اساس، پرداخت متمرکز هزينه‌ها فقط بايد در مورد کالاهاي عمومي يعني کالاهايي که منافع حاصل از آن همگاني و در سطح ملي است و يا کالاهايي که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جويي در مقياس مي‌شود، انجام گيرد. دفاع، امور خارجه و زيربناهاي حمل و نقل و مخابرات مثالهايي در اين زمينه مي‌باشد.

طرفداران تمرکز هزينه‌ها معتقدند که تخصيص غيرمتمرکز اعتبارات، با هدفهاي توزيعي و مديريت اقتصاد کلان در تضاد است. به نظر آنها در کشورهاي بزرگ  که نابرابري‌هاي منطقه‌اي در زمينه توزيع منابع دولتي و درآمد در آنها وجود دارد، توزيع غيرمتمرکز با رويکردهاي متفاوت ممکن است موجب مهاجرتهاي داخلي و حتي ايجاد فشارهاي سياسي و اجتماعي گردد و همچنين با توجه به اينکه ضوابط مختلف توزيع کالاهاي عمومي (آموزش و بهداشت) به موجودي‌هاي سرمايه انساني لطمه مي‌زند، عدم تمرکز پرداختها موجب کاهش کارآيي خواهد شد.

عدم تمرکز سهم عمده‌اي از هزينه‌هاي دولتي مي‌تواند پيامد‌هاي مهمي براي مديريت اقتصاد کلان داشته باشد. حتي اگر سطح کل هزينه‌هاي سطوح پايين‌تر دولتي به دليل امکانات درآمدي و استقراض محدود شود، تغيير در ترکيب اين هزينه‌ها ممکن است بر سطح تقاضاي کلي به نحوي اثر کند که با هدفهاي تثبيتي دولت مرکزي در تضاد باشد. در اينگونه موارد دولتهاي مرکزي بايد مسئوليت انجام هزينه‌هايي که تاثير عمده بر تقاضاي کل دارند، مانند کمک هزينه‌هاي بيکاري، را خود برعهده بگيرند.

نکته شايان توجه اين است که، کارايي فرضي حاصل از عدم تمرکز ممکن است به دليل محدوديتهاي نهادي در عمل محقق نگردد. زيرا اولاً ظرفيت اداري، تشکيلاتي دولت‌هاي منطقه‌اي ممکن است کاملا ضعيف باشد. مازاد کارکنان، ضعف مهارتهاي فني، عدم توان تهيه و اجراي برنامه‌هاي موثر در جذب کامل منابع مالي در سطح منطقه‌اي بسياري از کشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌اي را نيز نبايد از نظر دور داشت. ثانياً دولتهاي منطقه‌اي غالباً قادر به توسعه نظامهاي مديريت مدرن و شفاف از هزينه‌هاي دولتي (مانند روشهاي کنترل مالي، گزارش‌دهي، ارزيابي برنامه‌هاي هزينه‌اي) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقي و جغرافيايي مناطق هميشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداکثر کارايي حاصل از عدم تمرکز نمي‌باشد.

بيشتر کشورها وظايفي مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجي و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مرکزي مي‌گذارند. از طرف ديگر خدماتي مانند حفظ نظم و امنيت داخلي، آتش‌نشاني، بهداشت، حمل و نقل و برخي خدمات عمومي معمولاً بر عهده شهرداريها در نواحي و شهرها گذارده مي‌شود. براي ساير وظايف الگوي يکساني وجود ندارد. علاوه بر اين چارچوب قانوني اين وظايف نيز مشخص نيست و تفاوتهايي در زمينه تدوين سياستها، تامين مالي و تخصيص در آنها قابل مشاهده است.

در زمينه عدم تمرکز هزينه‌هاي اجتماعي تفاوتهاي شايان توجهي بين کشورها وجود دارد. وظايف مربوط به تامين اجتماعي عموماً بر عهده دولت مرکزي گذاشته مي‌شود. زيرا نياز به ضوابطي دارد که بايد در تمامي سطوح ملي مورد عمل قرار گيرد. از طرف ديگر ارائه خدماتي مانند کمکهاي زمان بيکاري و زمان پيري معمولاً بصورت استاني انجام گيرد. در زمينه آموزش، الگوي متداول، تفويض مسئوليتهاي مربوط به سطوح ابتدايي و متوسطه عمومي به دولتهاي محلي (شهرداريها) و سطح متوسطه اختصاص به دولتهاي ايالتي دارد. البته در بعضي از کشورها آموزش در تمامي سطوح برعهده دولت مرکزي است. حتي در کشورهايي که هزينه‌هاي آنها به صورت غيرمتمرکز صورت مي‌گيرد، در زمينه‌هاي آموزشي، دولت مرکزي نقش عمده را در تعيين ضوابط، استانداردها و تامين اعتبار برنامه‌هاي آموزشي دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهاي محلي غالباً مسئوليت ارائه خدمات پيشگيري و مراقبتهاي بهداشتي را بر عهده دارند. مسئوليت جلوگيري و مبارزه با بيماري‌هاي مسري و ارائه تسهيلات پيشرفته درماني (خدمات بيمارستاني) و انجام تحقيقات پزشکي با ايالات و يا دولت مرکزي است. در بعضي کشورها، ارائه خدمات بهداشتي به صورت موازي توسط سطوح مختلف دولتي انجام مي‌گيرد که غالباً موجب کاهش کارآيي و اتلاف منابع مي‌شود.

ب-2- عدم تمرکز درآمدهاي بودجه

تفويض تمام يا بيشتر وظايف اخذ ماليات به سطح پايين‌تر دولتي با اصول و ملاحظات توزيعي يا مديريت اقتصاد کلان مغاير است. اين تفويض، دولت مرکزي را در استفاده از ابزار مالياتي براي مديريت اقتصاد کلان محروم مي‌سازد. علاوه بر اين تفويض اختيار مزبور امکان توزيع مجدد منابع بين مناطق مختلف يا گروه‌هاي متفاوت درآمدي از طرف دولت مرکزي را از بين مي‌برد. به همين دليل است که واگذاري مسئوليت اخذ ماليات فقط براي کشورهايي توصيه شده است که بين سطوح مختلف دولت از نظر شرايط اقتصادي و اداري، تشکيلاتي هماهنگي وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان).

• تفويض تمامي اختيارات به دولت مرکزي نيز مشکلات خاص خود را دارد. با جداسازي اختيارات پرداخت هزينه از اختيارات کسب درآمد، ارتباط بين منافع حاصل از هزينه‌ها و قيمت پرداخت‌ شده بابت آنها، يعني ماليات، از بين مي‌رود. بنابراين، روشي که در ادبيات ذي‌ربط توصيه شده و يا در غالب کشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصيص درآمد ايجاد شده درهررده دولتي به خود آن رده همراه با پرداختهاي انتقالي بين دولتي براي برطرف کردن تفاوت بين درآمدها و هزينه‌ها در اين سطوح مي‌باشد.

وظيفه اخذ ماليات در مواردي مانند ماليات بر شرکتها (ضوابط اول و دوم) و ماليات بر منابع طبيعي (ضابطه سوم) بايد بر عهده دولت مرکزي گذاشته شود. البته در مورد ماليات بر منابع طبيعي مي‌توان ضوابطي گذاشت که اين وظيفه به صورت مشارکتي توسط دولت مرکزي و ساير سطوح دولتي انجام شود. در ادبيات ذي‌ربط تفاهم عمومي بر اينکه ماليات بر تجارت خارجي توسط دولت مرکزي اخذ شود وجود دارد.

با توجه به اينکه تحرک افراد و خانوارها کمتر از بنگاه‌ها است، مناسبتر است ماليات بر درآمد اشخاص توسط دولتهاي منطقه‌اي (به خصوصي ايالتي) انجام شود. باتوجه به اينکه ماليات بر درآمد اشخاص بر مبناي سکونت اخذ مي‌شود (شامل درآمدهاي افراد در خارج از محل مسکوني)، مديريت اجرايي اين ماليات بهتر است توسط دولت مرکزي انجام گيرد و يا اينکه تسهيلات لازم براي جريان موثر اطلاعات بين مناطق مختلف فراهم گردد.

تجربيات عملي کشورها با اصول و مفاهيم فوق مطابقت دارد. در بعضي از کشورها اخذ ماليات متفاوت از سود شرکتها در سطح منطقه‌اي موجب رقابت شديد بين آنها، فرار مالياتي و تغيير مکان استقرار آنها گرديده است. هزينه‌هاي تمکين براي ماليات بر شرکتها نيز افزايش يافته و در برخي کشورها تمامي درآمد حاصل از ماليات بر منابع طبيعي به طور کامل در اختيار منطقه ذي‌ربط قرار گرفته است. اين تحولات که در پاره‌اي موارد منجر به بر هم خوردن موازنه‌ اقتصادي، سياسي مناطق مي‌شود، عدم توازن‌هاي مناطق مختلف (توازن افقي) را نيز تشديد مي‌کند. (مانند کشور کانادا)

با توجه به اينکه مسئوليت اخذ مالياتهاي عمده معمولاً برعهده دولت مرکزي گذاشته مي‌شود، در حالي که اختيار انجام هزينه‌ها معمولاً به ساير سطوح دولتي واگذار مي‌گردد، در نتيجه عدم توازن‌هاي شايان توجه عمودي در سطوح مختلف به وجود مي‌آيد. از طرف ديگر با توجه به ظرفيتهاي متفاوت مناطق در کسب و افزايش درآمدها و متفاوت بودن سطح نيازها در اين مناطق، عدم توازنهاي افقي نيز قابل مشاهده است. اين عدم توازن‌ها بايد از طريق انتقال منابع بين سطوح مختلف دولت، يا استقراض از منابع قانوني و يا تلفيقي از اين دو روش انجام گيرد.

طراحي يک نظام مناسب انتقال منابع بين سطوح مختلف دولتي نه تنها براي توزيع مجدد منابع اهميت ويژه‌اي دارد، بلکه براي حصول از اطمينان از برقراري محدوديت در ميزان استقراض در سطوح مزبور نيز حايز اهميت است. طراحي اين نظام يکي از وجوه پيچيده فدرالسيم مالي است که به روشهاي مختلف در کشورهاي دنيا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتي معمولاً به دو صورت انجام پذير است: 1- روش مشارکت در درآمد 2- روش کمک‌هاي بلاعوض.

1-روش مشارکت در درآمدها

اين روش در بسياري از کشورها براي از بين بردن نابرابري‌هاي عمودي ناشي از درآمدها و هزينه‌ها، در شکل‌هاي متفاوت مورد عمل قرار گرفته است. مشارکت در درآمدها مي‌تواند بر مبناي اقلام جزئي درآمدها انجام گيرد و يا اينکه کل درآمدها بر مشارکت گذاشته شود. ايراد اين روش اين است که ممکن است انگيزه‌اي را در مديريت اجراي ماليات در سطح فدرال ايجاد کند که تلاش خود را بر مواردي از درآمد متمرکز کند که درجه مشارکت آنها کمتر است. علاوه بر اين دولت مرکزي بيشتر تمايل دارد در مورد اقلامي از درآمد متمرکز شود که در سياست‌هاي تثبيت موثر هستند.

ايراد روش مشارکت در درآمد بر اساس ضرايب قانوني اين است که منابع درآمدي مناطق را تابع درآمد کل مي‌کند. براي رفع اين اشکال سهم درآمدي هر منطقه از پايه درآمد اشتراکي بايد بر اساس نرخ ثابتي انجام گيرد.

2-روش کمک‌هاي بلاعوض

کمک‌هاي بلاعوض به دو گروه کمک‌هاي بلاعوض با هدف کلي و کمک‌هاي بلاعوض به منظورهاي خاص تقسيم مي‌شود "کمک‌هاي بلاعوض با اهداف کلي" انتقال‌هاي غيرمشروطي هستند که براي رفع عدم توازن‌هاي عمودي و افقي اعطا مي‌شود. "کمکهاي بلاعوض با منظورهاي خاص" بر اساس شرايطي در زمينه نحوه استفاده از وجوه اعطا شده و همچنين عملکرد برنامه‌هاي تامين مالي شده از اين وجوه اعطا مي‌گردند. اين کمک‌ها ممکن است نامحدود و يا در سقف مشخص اعطا شوند و ممکن است ماهيت جاري و يا ماهيت سرمايه‌اي داشته باشند. بررسي تجربه کشورها در زمينه کمک‌هاي مالي درون دولتي نشان مي‌دهد که در بيشتر موارد تلفيقي از دو روش فوق به کار گرفته شده است.

ب-3- وجوه اجرايي عدم تمرکز مالي

1- درآمدها

واگذاري وظيفه اخذ مالياتها به دولتهاي ايالتي و منطقه‌اي نيازي به مديريت اجرايي غيرمتمرکز اين مالياتها ندارد. اگر تعاريف پايه درآمدها در سطح کشور يکسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصميم‌گيري کنند، در اين صورت مديريت اجرايي اين قبيل مالياتها مي‌تواند توسط دولت مرکزي انجام شود. مديريت اجرايي مرکزي مزاياي مشخصي دارد. که مهمترين آنها يکساني روشها است که موجب برخورد مشابه با مؤديان مالياتي در سراسر کشور شده و هزينه‌هاي تمکين را به خصوص در مورد شرکت‌هايي که در سطح چند منطقه فعاليت مي‌کنند، کاهش مي‌دهد. مديريت اجرايي متمرکز همچنين صرفه‌جويي در مقياس را امکان‌‌پذير مي‌سازد.

مديريت اجرايي غيرمتمرکز در مورد ماليات‌هاي محلي، مانند ماليات بر دارايي و عوارض محلي کارآيي بيشتري دارد. مديريت اجرايي غيرمتمرکز ماليات بر درآمد شرکتها، ماليات بر درآمد اشخاص يا حتي ماليات عمومي فروش بايد با کارآيي بيشتر و مبادله موثرتر اطلاعات بين مناطق انجام گيرد، که اين امر نياز به مجهز بودن اين مناطق به تجهيزات، دانش فني و نيروي انساني ماهر دارد. در اين فرآيند دولت مي‌تواند از طريق ارائه راهنمايي‌ها و حمايت‌هاي فني نقش مهمي ايفا کند.

2- هزينه‌ها

عدم تمرکز در پرداخت هزينه‌ها چالش‌هاي جديدي براي مديريت هزينه‌ عمومي در تمامي سطوح دولتي در بر دارد که مهمترين آنها عبارتند از:

• لزوم هماهنگي بين سياستهاي بودجه‌اي دولت مرکزي و دولتهاي منطقه‌اي و ايالتي براي حصول اطمينان از سازگاري آنها با هدفهاي کلان (رشد اقتصادي، تورم و تراز پرداختهاي خارجي).

• لزوم وجود يک مديريت مالي کارآمد در سطوح مختلف دولتي.

هدفهاي فوق بايد در تمامي وجوه مديريت اجرايي هزينه‌هاي دولتي (شامل برنامه‌ريزي، تهيه بودجه، اجرا و اصلاح بودجه، برنامه‌ريزي مالي، مديريت وجوه، مديريت بدهي‌ها، حسابداري، حسابرسي و ارزيابي) دنبال گردد.

در کشورهاي داراي بودجه‌ريزي متمرکز بايد دستورالعمل‌هاي مشخصي براي استفاده در تهيه و اجراي بودجه مناطق تهيه شود. تشکيل همايش‌هايي براي بحث در زمينه‌هاي مختلف در اين مورد نيز مفيد است. اقدام‌هايي که براي برقراري نظام کارآمد هزينه‌اي و همچنين ارائه موثر کالاها و خدمات دولتي به طور مشترک توسط دولتهاي مرکزي و منطقه‌اي مي‌تواند مورد توجه قرار گيرد به قرار زير است:

• تعريف مشخص هدف انجام هزينه‌ها (براي جلوگيري از اقدام‌هاي موازي و اتلاف منابع).

• تعريف مشخص نظام اشتغال درون دولتي منابع به نحوي که در سطوح مختلف دولتي پيش‌بيني سطح اين اشتغال ميسر باشد.

• بکارگيري قوانين و مقررات جديد، تفصيلي، استاندارد و شفاف و همچنين طبقه‌بندي مناسب در تمامي سطوح دولتي.

• تهيه مستمر برنامه‌هاي غلطان مالي و مبادله اطلاعات مربوط، توسط تمامي سطوح دولتي.

• توسعه و اجراي نظامهاي اطلاعاتي پيشرفته و يکپارچه رايانه‌اي در تمامي سطوح دولتي.

ج- ارتقاء مديريت و شفاف سازي حسابهاي مالي

عدم توانايي روشهاي سنتي بودجه‌بندي در حل مسائل بودجه‌اي کشورهاي پيشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جديدي شد که به "ايدئولوژي مديريت جديد " موسوم است. اين ايد‌ئولوژي تاکيد بيشتري بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزايش انضباط مالي و ايجاد و توسعه نظامهاي اطلاعاتي دارد. تاکيد بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتي نظارت به روشهايي است که به صرفه‌جويي و بهره‌برداري حداکثر از منابع و افزايش کارآيي خدمات ارائه شده به جامعه تاکيد دارد. برقراري فرهنگ جديد نياز به تجديد ساختار نهادهاي فعلي و توسعه نظامهاي جديد براي تحقق هدفهاي مورد نظر دارد. بدين منظور نهادهايي بايد ايجاد شود که با مديراني اداره شود که در قالب بودجه‌اي ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کيفيت برتر باشند. اين نظام به ايجاد ساختاري غيرمتمرکز کمک مي‌کند که در آن بهره‌برداري از منابع و ارائه خدمات نزديکتر به نقاط هدف انجام مي‌گيرد.

در روش جديد، تاکيد بيشتري بر مشارکت بخشهاي عمومي و خصوصي شده است. به طور سنتي اين مشارکتها در قالب قراردادهاي کليد در دست، قراردادهاي خدماتي و مديريتي و روشهاي ساخت، اجرا و انتقال انجام مي‌گرفت. در روشهاي جديد دو نکته مورد تاکيد قرار گرفته است. تامين مالي مشترک پروژه‌هاي سرمايه‌اي، و ارائه خدماتي که از طريق دولت تامين و فراهم مي‌شود. زمينه اين مشارکت دولتي- خصوصي در سالهاي اخير گسترش يافته و شق سومي به وجود آمد که در آن خدمات توسط دولت تامين مالي مي‌شود ولي توسط بخش خصوصي در اختيار مصرف کننده قرار مي‌گيرد.

 

ج-1- تغيير فرهنگ مديريت

مديريت جديدي که نظام بودجه‌بندي بايد بر پايه آن استوار گردد، ريشه در اعتماد و مشخص شدن مسئوليتهاي مديريت دارد. به بيان ديگر اصول مديريت بودجه‌ بر پايه اعتمادي است که بر اساس آن وظايف و مسئوليتها به افراد و سازمانها تفويض مي‌شود. افراد و سازمانها نيز در مقابل نتايج کار خود مسئول هستند، در حاليکه با احتياط و وسواس از ايجاد تعهدات اضافي احتراز مي‌کنند.

ايجاد اعتماد، شامل تغيير در اولويتها از تمکين به بهبود سياستگزاري، از مديريت تخصيص به مديريت منابع، از تلفيق حسابها به ارزيابي نتايج و از مسامحه اداري به مشارکت در مديريت است. در اين زمينه بهبود روند مذاکره و ارتباط بين دستگاههاي مرکزي و اطلاعاتي ضرورت دارد. بدين منظور سرمايه‌گذاري فناوري اطلاعات بايد افزايش يابد. توسعه اعتماد و اطمينان نياز به ايجاد تغييراتي در نحوه تدوين سياستها و فرآيند تهيه و تنظيم بودجه دارد.

مجموعه اين ويژگيها در مفهوم جديدي تبلور يافته که به "مديريت کارآ و سودمند منابع" موسوم است.

ج-2- تدوين سياستها

در حال حاضر براي متخصصين امور مالي دولت پذيرفته شده است که براي تحقق هدفها و ارائه خدمات به نحو مطلوب، دستگاهاي اجرايي بايد در چارچوب برنامه‌هاي توسعه، برنامه‌اي را براي فعاليتهاي آينده خود آماده کنند. براي آماده سازي بستر لازم جهت تهيه اين برنامه‌ها دولت نيز بايد يک استراتژي مديريت درآمد و هزينه داشته باشد، که اين امر بايد توسط دولت مرکزي انجام گيرد. اين استراتژي آنها را قادر مي‌سازد پيش از وقوع مشکلات آمادگي لازم را براي مقابله با آن داشته باشند. استراتژي مزبور شامل يک چارچوب نظارتي، برنامه‌اي اضطراري براي تجديد ساختار هدفهاي دولت در زمان کمبودهاي غيرقابل پبش‌بيني درآمدها، شقوق مختلف اولويتها براي کاهش سطح فعاليتها در صورت لزوم و تشخيص نقاط آسيب‌پذير که نظارت بودجه در آنها کارآيي لازم را ندارد، مي‌باشد. اين استراتژي مديريتي را مي‌توان قبل از سال مالي اعلام کرد تا تمامي دستگاههاي اجرايي نيز آمادگي لازم را داشته باشند. تنها راه اعتبار بخشيدن به مديريت عمومي، از طريق تدوين و اجراي روشها و سياستهاي قابل اعتماد است.

تجزيه و تحليل سياستها و نظارتهايي که به هنگام تدوين بودجه تا به حال انجام مي‌گرفته شامل تجزيه و تحليل کاهش‌ها و افزايشها، بررسي تعهدات قانوني برنامه‌ها و ساير وجوه قانوني بوده است. اين روش براي مشخص کردن اينکه دولت چه مواردي را بايد خود عهده‌دار شود و کدام موارد را بايد بر عهده بخش خصوصي بگذارد کافي نيست. علاوه بر تحليلهاي فوق انجام بررسيهايي در زمينه ابعاد درآمدها، استراتژي مناسب کنترل رشد هزينه‌ها، حدود سازمان و تشکيلات دولت بهبود نظارتهاي بخشي، قابل استرداد کردن هزينه‌ها از طريق وضع عوارض و ايجاد پس‌انداز از طريق متوقف کردن برنامه‌ها و پروژه‌ها مي‌تواند مورد نظر قرار گيرد. اينگونه موارد بايد يکي از اجزاي اصلي تجزيه و تحليل سياستهايي که در مرحله تدوين بودجه‌هاي سالانه به عمل مي‌آيد، باشد.

ج-3- عوامل فرآيندي

فرآيند بودجه‌بندي بايد به نحوي اصلاح شود که پاسخگوي وظايف و تکاليف عمده زير باشد:

• صرفه‌جويي بيشتر در هزينه‌ها

• تکامل ديدگاه گرايش به نتيجه حاصل از برنامه‌ها

• تشخيص محدوديتهاي درآمدي

• تقويت انضباط و بهبود عملکرد مالي

در زير به وجوه اصلي هر يک از تکاليف فوق با تفصيل بيشتري اشاره مي‌شود:

ج-3-1- صرفه‌جويي در هزينه‌ها

در بيشتر کشورها فرآيند بودجه از پايين به بالا سازمان يافته است، که در واقع هزينه کل از جمع تقاضاهاي اعلام شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي به دست مي‌آيد. اين روش به ايجاد نوعي فرهنگ مديريتي منجر شده است که بر پايه تخصيص بيشتر هزينه‌ و خرج آن در طول سال مي‌باشد. اگر چه هميشه نياز براي منابع بيشتر وجود دارد، ولي بايد به خاطر داشت که منابع محدود است و به نحو ديگري نيز مي‌توان از آنها استفاده کرد. لذا، فرآيند بودجه بايد به نحوي باشد که صرفه‌جويي در هزينه‌ها مورد تاکيد بيشتري قرار گيرد، به خصوص آنکه در قوانين بودجه معمولاً محدوديتهايي در انعطاف ارقام بودجه منظور مي‌شود.

ج-3-2- توجه و گرايش به عملکرد و نتايج حاصل از برنامه‌ها

روشهاي فعلي بودجه ريزي گرايش بيشتري به سوي منابع مورد استفاده در برنامه‌ها و فعاليتها دارند. اين گرايش‌ها بايد گسترش يابد و گرايش به عملکرد نتايج حاصل از فعاليتها و برنامه‌ها را نيز در بر گيرد. در برنامه‌ها کار دستگاههاي اجرايي معمولاً هدف اين دستگاه‌ها و منابع مورد نياز آنها مشخص مي‌شود. عملکرد در واقع شاخصي از گذشته است و نياز به مهارتها و تخصصهايي دارد که در تخصيص منابع مورد استفاده قرار گيرد. منظور از گرايش به عملکرد و محصول فراهم شدن منابع مورد نياز به هر شکل و در هر شرايط نيست، بلکه مراد اين است که گرايش به محصول بايد تدوين استراتژي مناسبي را تسهيل کند که هدف آن بهينه سازي محصولات در چارچوب منابع کاهش يافته است.

ج-3-3- تشخيص محدوديتهاي منابع

در بسياري از کشورها، فرآيند برآورد درآمدها و هزينه‌هاي بودجه به طور موازي و جدا از يکديگر انجام مي‌شود. اين جداسازي مبتني بر ماهيت محرمانه‌اي بودن است که در مورد درآمدها وجود دارد. با توجه به انگيزه‌هايي که در حال حاضر براي برنامه‌ريزي هزينه در قالب يک چارچوب ميان مدت غلطان وجود دارد، بهتر است برنامه‌ريزي تفصيلي در مورد منابع درآمدي بودجه نيز انجام گيرد، به نحوي که ارتباط مناسب و کافي بين درآمدها و هزينه‌ها در مقاطع مختلف زماني برقرار گردد. علاوه بر اين برآوردهاي درآمدي بايد تبديل به سقف‌هاي کلي شود که در مرحله بعد به سقف‌هاي برنامه‌ها و پروژه‌هاي مختلف تفکيک شود و به عنوان راهنماي بودجه‌هاي سالانه در اختيار دستگاههاي اجرايي قرار گيرد.

ج-3-4- تقويت انضباط مالي

ايجاد هماهنگي بين نتايج حاصل از فرآيند بودجه‌بندي و هدفهاي مورد نظر، و همچنين دستيابي به ثبات کلان اقتصادي، نيازمند پاسخگويي به مشکلاتي است که در حال حاضر در اجراي بودجه‌ها وجود دارد. اين مشکلات مواردي چون: تاخير طولاني در ابلاغ بودجه‌ و تفويض اختيار اجراي آن پس از تصويب در مراجع قانونگذاري، پافشاري بر تعدادي مقررات و تشريفات غيرضروري، که غالباً ارتباطي با وظايف موجود با شرايط خاص آينده ندارد، و اصرار در زمان مصرف وجوه، که موجب تعجيل در مصرف هزينه‌ها صرفاً به منظور انجام سال مالي است. براي مقابله با مشکلات فوق 3 روش زير مورد توصيه قرار گرفته است:

اول: ايجاد يک نظام مديريت وجوه نقدي جديد.

دوم: به دستگاه اجرايي انعطاف بيشتري در مصرف هزينه‌ها داده شود.

سوم: در بعضي از کشورها اجازه استفاده از منابع بودجه تا مدتي بعد از پايان سال مالي داده مي‌شود. در برخي ديگر پروژه‌هاي سرمايه‌اي در پايان سال مورد بررسي قرار مي‌گيرند و به بعضي از آنها اجازه داده مي‌شود در سال بعد باقيمانده اعتبارات سال قبل را مورد استفاده قرار دهد.

ج-4- عوامل نظارتي

بررسي تجربيات گذشته نشان مي‌دهد که نظام نظارتي سنتي بودجه قادر به پاسخگويي به نيازها و وظايف جديد نظام بودجه‌بندي نيست، و لازم است اصلاحات لازم در مورد آن انجام گيرد. نظام نظارتي بودجه مجموعه‌اي است که هر يک از اجزاء آن روش خاص خود با تجربيات متفاوت را دارد. نظارت بر بودجه بر پايه اصولي انجام شود که برخي از آنها از بخش خصوصي اقتباس شده است. براي انکه اين اصول کارآيي لازم را داشته باشد، لازم است به چهار زمينه اساسي توجه کافي مبذول شود: (1) فرهنگ نظارت در مقابل فرهنگ مديريت، (2) ايجاد دولت‌هاي سايه، (3) ارتباط عرضه کننده و استفاده کننده (خريدار)، و (4) نظارت و ارائه خدمات شخص ثالث.

 

 

ج-4-1- فرهنگ نظارت و فرهنگ مديريت

اصول نظارتي که تا به حال به آن عمل مي‌شده است، بر پايه عدم اعتماد شکل گرفته است و تجربيات کشورهاي مختلف در اين زمينه نشان مي‌دهد که هدفهاي مورد نظر محقق نشده است. روشهاي جديد نظارت بر پايه اعتماد و انعطاف مديريت همراه با پاسخگويي بيشتر دستگاههاي اجرايي و کارکنان دولت استوار است. منتقدين اين روش نسبت به قابل اعتماد بودن کارکنان دولت ترديد دارند و ترس خود را از سوء استفاده‌هاي احتمالي از مديريت ابراز مي‌دارند. به اعتقاد آنها کارکنان دولتي ممکن است توجه کافي به قوانين نداشته باشند و با توجه به ضعف نظارت قانوني به تدريج به تکنوکراتهاي قدرتمند تبديل شوند.

ج-4-2- ايجاد دولتهاي سايه (ارتقاء سطح مديريت در دستگاههاي اجرايي)

فلسفه جديد مديريت با دادن استقلال بيشتر به مديران، در پي ايجاد دستگاههاي اجرايي است که ضمن متکي بودن به خود، قادر به انجام فعاليتهاي مشخص در قالب منابع موجود باشند. اين فلسفه بر مبناي اين عقيده است که دولت بزرگتر و وظايف آن متنوع‌تر از آن است که به صورت يک واحد مديريت شود. اگر چه فلسفه فوق داراي مزاياي زيادي است، ليکن در کاربرد آن مسائلي مطرح مي‌گردد که بايد پاسخ آن مشخص شود.

اولاً اگر قرار باشد دستگاههاي اجرايي از نظريابي خودکفا باشند، مناسبتر اين است که ارتباط آنها با دولت مرکزي قطع شود. از طرف ديگر اگر بخشي از فعاليتهاي آن متکي به دريافتهاي انتقالي از دولت باشد، لازم است اهداف مربوط به فعاليتهاي مربوط به اين بخش از فعاليتهاي ديگر تفکيک شود.

ثانياً بسياري از کشورها حتي قبل از مطرح شدن فلسفه مديريت جديد، اقدام به ايجاد دستگاههاي اجرايي مستقل کرده‌اند، که بخش عمده فعاليتهاي آن از طريق دولت تامين مالي مي‌شود. بعضي از دستگاههاي اجرايي نيز اقدام به استقراض داخلي و خارجي با تضمين دولت کرده‌اند. همچنين برخي از دستگاههاي اجرايي در حال رقابت با يکديگر هستند و عدم هماهنگي زيادي بين خود اين دستگاهها و  همچنين بين دولت و آنها وجود دارد.

ثالثاً، تجربه بعضي از کشورها نشان مي‌دهد که پاسخگويي دستگاههاي اجرايي مستقل به دستگاه قانونگذاري در سطح ضعيفي قرار داشته است. اين مشکل موجب تضعيف توان پاسخگويي نظام بودجه‌بندي مي‌شود.

ج-4-3- ارتباط بين عرضه کننده و خريدار (استفاده کننده)

يکي از اجزاء مهم روشهاي جديد مديريت بودجه برقراري ارتباط بين عرضه کننده و استفاده کننده است. در درون بخشي دولتي طرفين اين معامله دستگاه اجرايي اصلي و دستگاههاي وابسته، يا دستگاههاي وابسته و واحدهاي اجرايي و يا واحدهاي اجرايي و پيمانکار است. در خارج از بخش دولتي معامله در واقع بين دولت به عنوان عرضه کننده و دستگاه قانونگذاري به عنوان خريدار يا استفاده کننده صورت مي‌گيرد. در هر مورد محصول بايد در مقابل تامين وجوه لازم عرضه گردد. معامله نيز در قالب موافقتنامه‌اي در مورد عملکرد است که روابط طرفين را مشخص مي‌کند. در نظام مديريتي جديد بودجه نقش اساسي را ايفا مي‌کند. هدف روش موافقتنامه در واقع ايجاد هماهنگي بين اهداف به عنوان مالک (و نماينده رجحان جامعه) و اهداف دستگاههاي اجرايي مسئول ارائه خدمات است. کاربرد روش فوق در دولت مستلزم منظور شدن تمامي خصوصيات دولت است.

 

ج-4-4- نظارت و ارائه خدمات

يکي ديگر از وجوه روشهاي جديد مديريت بودجه، مربوط به خدماتي است که تامين مالي آن با دولت است ولي توسط اشخاص ثالث ارائه مي‌گردد. اين شخص ثالث مي‌تواند دستگاههاي اجرايي محلي، بانکها، بيمارستانها، کارخانجات و سازمانهاي غيردولتي، باشد

معاملات شخص ثالث در سالهاي اخير در حال رشد بوده و تجربه نشان مي‌دهد که اين رشد در آينده نيز ادامه خواهد يافت. فايده اصلي اين روش فرصت استثنايي انجام معامله در بازار و عرضه خدمات از طريق فرآيندي رقابتي است. دراين فرآيند مالکيت دولت حفظ مي‌شود، ضمن اينکه نتايج مثبت حاصل از انجام معامله در بازار حاصل مي‌گردد. اجراي اين روش نيازهاي مديريتي خاص خود را دارد. با افزايش اينگونه مبادلات، نياز به نظام نظارتي و کنترل و هماهنگ کننده بيشتر مي‌شود. خطر تباني بين طرفين مبادله نيز وجود دارد که اين امر ضرورت وجود نظام نظارتي کارآمد را بيشتر مي‌کند.

ج - 5- مشارکت بخش‌هاي دولتي و خصوصي

مشارکت بخشهاي دولتي و خصوصي در ارائه خدمات به جامعه نيز يکي از عناصر نظام جديد مديريت بودجه است. اگر چه روشهاي مختلفي از مشارکت بين بخش دولتي و خصوصي وجود داشته است، ولي تاکيد روش جديد بر 4 عامل اساسي زير است:

1- براي اينکه دولت بتواند قدرت پاسخگويي بيشتري به مردم داشته و از کارآيي بيشتر برخوردار باشد، تجديد ساختار لازم در سطح بخش دولتي در زمينه تاکيد بيشتري بر مديريت و هماهنگي بايد صورت گيرد، حتي اگر ارائه واقعي خدمات از طريق سازمانهاي انتفاعي يا غيرانتفاعي خصوصي انجام شود.

2- ارائه خدمات شهري را نمي‌توان به طور کلي به نيروهاي بازار واگذار کرد. در اين زمينه مشارکت سازمانهاي داوطلب، گروهها، خويش فرمايان، جنبش‌هاي اجتماعي و ساير سازمانها براي موفقيت کامل آن ضروري است.

3- کسري بودجه پايدار و تامين مالي کمتر از نياز خدمات اجتماعي، همراه با نياز به فراهم آمدن اين خدمات در پاسخ به تقاضاهاي روزافزون، موجب افزايش گرايش به سوي مشارکت مالي با بخش خصوصي از طريق انعقاد قرارداد موسوم به "ساخت، اجرا و انتقال (BOT)  شده است.

4- قراردادهاي مشارکتي براي ايجاد شکل جديدي از همکاري بين توليدکنندگان و مصرف‌کنندگان مورد نياز است، تا خدمات با کيفيتي بهتر، همراه با هزينه‌اي کمتر قابل ارائه باشد.

زمينه‌هاي مشارکت بخش دولتي و خصوصي به شکل فوق فراوان است، ولي در عمل تاکنون محدود به تعداد کمي پروژه‌هاي سرمايه‌اي شده است. براي موفقيت اين مشارکت، مديريت بخش دولتي بايد از تنوع بيشتري از سابق برخوردار گردد و در اين زمينه نياز جدي به تقويت سطح تخصص‌ها در دستگاه ماليه کشورها است. دستگاههاي نظارتي وظيفه‌اي نيز در زمينه تبيين کارآيي بيشتر ارائه خدمات توسط بخش خصوصي بر عهده خواهند داشت. اجراي مطلوب مشارکت مورد نظر همچنين نياز به برقراري نظام ارزشيابي، کنترل و حسابداري کارآمد دارد.

د-‌ بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد

مفهوم بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد سابقه اي طولاني دارد. فرايند بودجه ريزي بر مبناي عملکرد از سه مرحله زير تشکيل شده است:

- تعيين اهداف و مقاصد

- برآورد هزينه برنامه‌هاي لازم براي تحقق اهداف

- تعيين شاخصهاي کمي براي برآورد عملکرد هر برنامه

ويژگي کليدي نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد، تلفيق اهداف نظام مديريت بودجه با پاسخگويي مناسب است. به بيان ديگر عملکرد خوب مورد تشويق قرار گرفته و عملکرد نامطلوب تنبيه مي‌شود. تجربيات به‌عمل آمده در اين زمينه نشان مي‌دهد که موفقيت اين نظام مبتني بر تداوم آن توسط دستگاههاي اجرايي ذي‌ربط و کاربرد تدريجي استانداردهاي عملکرد خدمات ارائه شده مي‌باشد.

مهمترين عامل نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد "برنامه" است. برنامه مجموعه‌اي از فعاليتها يا پروژه‌ها (طرحها)، تحت نظارت دستگاه يا واحد اجرائي خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستيابي روشها و هدفها کمک مي‌کنند اهداف عملياتي هر برنامه بايد قابل برآورد باشد. براين اساس بودجه‌ريزي و حسابداري بايد به نحوي انجام گيرد که هزينه‌ها و درآمدهاي هر برنامه يا فعاليت براي تصميم‌گيران مشخص باشد. با توجه به ويژگي‌هاي ياد شده يک نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد مطلوب بايد داراي سه مشخصه باشد:

1- ساختار برنامه در يک چارچوب راهبردي وسيعتر تعريف شود؛

2- چارچوب بودجه به نحوي تعريف شود که تصميم‌گيري و اولويت بندي را سهيل کند؛

3- ساختار آن به‌گونه‌اي باشد که پاسخگويي را تقويت کند.

در حالي که ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردي به شمار مي‌آيد، سئوالي که مطرح است اين است که چگونه برنامه‌ها بايد طراحي شوند که دسترسي به اهداف با سهولت بيشتري انجام گيرد. براي اين منظور دو روش کلي وجود دارد: روش اول تعريف برنامه‌هاي خاص براي هر وزارتخانه يا دستگاه اجرايي است. روش دوم تعريف يک چارچوب وسيع سياستي و تشخيص برنامه‌ها در اين چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرايي بخشي از برنامه کلي را به اجرا در مي‌آورند.

نقطه شروع مناسب در تعيين چارچوب سياستي در طراحي برنامه استفاده از طبقه‌بندي عملياتي هزينه‌هاي دولت است. مناسبترين شکل اين طبقه‌بندي نظام طبقه‌بندي استاندارد پيشنهادي سازمان ملل متحد (COFOG) است. با توجه به اينکه در طبقه‌بندي عملياتي اطلاعات مربوط به دستگاههاي اجرايي مجري فعاليت‌هاي مشابه جمع مي‌شود، تصوير جامعي از هزينه‌هاي دولت در سرفصل‌هايي مانند دفاع، بهداشت، آموزش و رفاه قابل ارائه خواهد بود و در نتيجه چارچوب مناسبي براي طراحي برنامه بدست مي‌دهد. در اين نظام طبقه‌هاي عملياتي به برنامه‌ها تفکيک مي‌شوند که هر يک به سياست خاصي مربوط هستند.

وقتي برنامه‌ها به طور مشترک توسط چند دستگاه اجرايي به اجرا در مي‌آيد، مسئوليت نيز به همين ترتيب تقسيم مي‌شود، به‌گونه‌اي که فعاليتهاي مشخص و محصولات نهايي مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.

پاسخگويي مطلوب وابستگي به وجود اطلاعات کافي براي ارزيابي عملکرد دارد. اگر اطلاعات کافي براي ارزيابي وجود نداشته باشد دليلي براي طراحي برنامه وجود نخواهد داشت. در طراحي برنامه‌ها، امکان‌پذيري تدارک اطلاعات جامع، به‌هنگام و به موقع بايد مورد توجه قرار گيرد.

 

از ديدگاه بودجه‌ريزي برنامه‌اي، مهمترين معيار، ارتباط مستقيم يا غيرمستقيم آن با برنامه است. هزينه‌ها را مي‌توان به موضوع‌هاي مختلفي از جمله: واحدهاي عملياتي، مرکز هزينه، محصولات و طرحها و پروژه‌ها مربوط ساخت. در هر گونه معياري که مورد استفاده قرار گيرد، نظام هزينه‌يابي بايد نه تنها بتواند اطلاعات هزينه‌اي دقيقي را درخصوص برنامه‌ها توليد کنند، بلکه بايد قادر باشد اين هزينه‌ها را به درستي به موضوع‌هاي هزينه مرتبط سازد.

نظامهاي تخصيص هزينه براي ارائه اطلاعات هزينه‌اي در ابعاد مختلف مانند واحدهاي سازماني، مراکز هزينه‌اي، طرحها و نظاير آن، طراحي شده‌اند. ابعاد ياد شده به عنوان موضوع‌هاي هزينه نظام هزينه‌يابي شناخته مي‌شوند. انتخاب موضوع هزينه بر سطح پيچيدگي اداري تأثير مي‌گذارد و هزينه‌هاي اجراي نظام تخصيص هزينه را تعيين مي‌کند. البته بين ميزان تفصيل موضوعهاي هزينه، که از ميزان اطلاعات هزينه‌اي مورد نياز تصميم‌گيران تعيين مي‌شود، و هزينه اجراي نظام نوعي بده و بستان يا رابطه جانشيني وجود دارد. بايد توجه داشت اگر سيستم تخصيص هزينه بيش از اندازه ساده باشد، ممکن است نتيجه نظام، تخصيص هزينه ضعيف و افزايش خطر اطلاعات گمراه کننده براي تصميم‌گيران باشد.

به منظور بودجه‌ريزي برنامه‌اي و مبتني بر عملکرد، روش مصرف هزينه‌ها به وسيله برنامه‌ها، فعاليتها و محصولات يا مراکز (هزينه‌اي)، چگونگي تخصيص هزينه‌ها به صورت مستقيم يا غيرمستقيم را تعيين مي‌کند. براي افزايش دقت هزينه‌هاي برنامه يا محصول، و در عين حال کاهش تخصيص اختياري هزينه‌ها، لازم است هر چه بيشتر که ممکن است منابع مصرفي به صورت هزينة مستقيم تلقي شود. البته براي پاره‌اي از اقلام هزينه به دليل اشتراک در بيش از يک موضوع امکان ارتباط مستقيم با موضوع‌هاي هزينه ممکن است وجود نداشته باشد. هر چند که اين هزينه‌هاي غيرمستقيم را مي‌توان براساس مصرف يا ميزان تأثير آنها به موضوع‌هاي هزينه مرتبط ساخت.

هـ )‌ نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج

"کنترل" عملياتي مستمر است که با استفاده از آمار جمع‌آوري شده درخصوص شاخصهاي عملکرد و نحوه پيشرفت فعاليتهاي پيش‌بيني شده براي تحقق اهداف مشخص، اطلاعات لازم را براي اصلاح احتمالي روند در اختيار مديران قرار مي‌دهد.

"ارزشيابي" تشخيص و تعيين ميزان تحقق اهداف مربوط به طرحهاي در دست اجرا يا تکميل شده، برنامه‌ها و سياستها است. در اين فرايند تحولات ميزان کارآيي، اثربخشي و تداوم اقدامات نيز مورد بررسي قرار مي‌گيرد. ارزشيابي بايد اطلاعاتي را به دست دهد که معتبر و مفيد باشد و در فرآيند تصميم‌گيري مورد استفاده قرار گيرد.

با تعاريف فوق آشکار است که دو فرآيند ياد شده با وجود مستقل بودن، مکمل يکديگرند. "کنترل" اطلاعاتي را در زمينه وضعيت سياستها، برنامه‌ها يا طرح‌ها در مقايسه با اهداف ذي‌ربط در هر مقطع زماني ارايه مي‌کند. بنابراين اين فرآيند در واقع توصيفي است. در مقابل "ارزشيابي" دلايلي را براي عدم تحقق اهداف ارايه مي‌نمايد. اين فرآيند در پي مسايل علت و معلولي است.

نقش مکمل نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج

کنترل ارزشيابي

• آشکار ساختن اهداف برنامه

• مرتبط ساختن فعاليتها و منابع آن با هدفها

• تبديل هدفها به شاخصهاي عملکرد و تعيين هدفها

• جمع‌آوري مستمر اطلاعات شاخصها و مقايسه نتايج واقعي با هدفها

• ارايه گزارش پيشرفت به مديران و آگاهي دادن به آنها درخصوص مسايل • تحليل دلايل تحقق يا عدم تحقق نتايج موردنظر

• تعيين دلايل مشخص ارتباط علت و معلولي فعاليتها و نتايج

• آزمون فرآيند اجرا

• تفحص درخصوص هدفهاي غيرموردنظر

• ارايه دستاوردها و ظرفيتهاي برنامه و همچنين ارائه پيشنهاد براي بهبود وضعيت موجود

کنترل مبتني بر نتايج فرآيند مستمر جمع‌آوري و تحليل اطلاعات براي مقايسه عملکرد طرحها، برنامه‌ها و سياستها با نتايج مورد انتظار است. نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج بايد در طول اجراي پروژه يا برنامه و حتي بعد از تکميل آن فعال باشد. تنظيم و ارزشيابي، با جريان مستمر اطلاعات و بازخورد، در هر مرحله از طراحي تا اجرا و بهره‌برداري داراي ارزش افزوده مي‌باشد. اطلاع خاص نيز در هر سطح متفاوت خواهد بود، پيچيدگي جمع‌آوري اطلاعات متفاوت خواهد بود، حساسيت سياسي در مورد جمع‌آوري اطلاعاتي ممکن است تغيير کند و همچنين موارد استفاده از اطلاعات نيز ممکن است از يک سطح به سطح ديگر تغيير کند.

شايان توجه است که اجراي نظام کنترل و ارزشيابي جريان مستمري از اطلاعات را ايجاد مي‌کند که هم در درون بخش دولتي و هم در بيرون آن کاربرد دارد. کاربرد داخلي آن مربوط به استفاده از اطلاعات حاصل از نظام کنترل و ارزشيابي به عنوان ابزار مديريت در سطح بخش دولتي براي دستيابي به نتايج و تحقق هدفهاي خاص مي‌باشد. اطلاعات در زمينه پيشرفت، مشکلات و عملکرد نقشي کليدي براي مديران در دستيابي به نتايج دارد. به همين ترتيب، اطلاعات حاصل از نظام کنترل و ارزشيابي براي کساني که در خارج از بخش دولتي هستند و در انتظار نتايج، مشاهده اثرات ناشي از فعاليتهاي دولت و اميدوار به اعتماد به دولت براي ايجاد زندگي بهتر براي شهروندان مي‌باشند نيز مهم است.

يک نظام کارآمد کنترل و ارزشيابي مي‌تواند به عنوان منبع سرمايه دانايي نيز به شمار آيد. اين نظام دولت‌ها و سازمانها را قادر به ايجاد و توسعه برنامه‌ها و پروژه‌هاي دانايي محور مي‌سازد. همچنين بازخورد مستمري در فرآيند مديريت تنظيم و ارزشيابي براي دستيابي به هدفهاي خاص فراهم مي‌آورد و موجب ارتقاي سطح دانش سازماني مي‌شود.

براي تهيه و استقرار نظام تنظيم و ارزشيابي نتيجه-محور روشهاي متفاوتي در کشورهاي مختلف بکار گرفته شده است. جديدترين روش در اين خصوص روشي 10 مرحله‌اي است که در سال 2004 ميلادي توسط بانک جهاني پيشنهاد و در چند کشور نيز مورد استفاده قرار گرفته است، مراحل 10 گانه اين نظام به شرح زير مي‌باشد:

1- احراز آمادگي براي اجراي نظام

2- توافق در مورد نتايجي که بايد مورد کنترل و ارزشيابي قرار گيرد

3- انتخاب شاخصهاي کليدي براي کنترل نتايج

4- جمع‌آوري اطلاعات پايه شاخصهاي انتخاب شده (تبيين وضعيت موجود)

5- برنامه‌ريزي براي اصلاح - تعيين اهداف کمي شاخصهاي هدف

6- کنترل براي اخذ نتيجه

7- انجام ارزشيابي

8- گزارش يافته‌ها

9- استفاده از يافته‌ها

10- پايدار نمودن نظام کنترل و ارزشيابي در درون سازمان

و- نظام چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي بودجه  (MTEF)

چارچوب ميان‌مدت هزينه‌هاي دولتي، يک فرآيند تدوين برنامه و بودجه است که در قالب آن هيئت دولت و دستگاه‌هاي اجرايي با حفظ قراردادهاي معتبري براي تخصيص منابع به اولويت‌هاي موردنظر منعقد مي‌سازند. اين فرآيند دو هدف اصلي دارد: اولين هدف تعيين اهداف کمي مالي و دومين هدف تخصيص منابع راهبردي در قالب هدف‌هاي کمي ياد شده است. فرآيند تعيين اهداف کمي از دو فرآيند مجزا تشکيل شده است: (1) تهيه گزارش اقتصادي و مالي به وسيله دستگاه‌هاي اجرايي و (2) تعيين هدف‌هاي کمي به وسيله دولت، چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي موجود از چهار فرآيند زير تشکيل مي‌شود که مسئولين انجام آن و گزارشاتي که بايد تهيه شود به شرح زير مي‌باشد:

"تهيه گزارش اقتصادي و مالي" را مي‌توان شروع سيکل تهيه بودجه تلقي کرد. اين گزارش راهنماي بحث‌هاي دولت و دستگاه‌هاي اجرايي است. سازمان برنامه‌ريزي، واحد مسئول بودجه و خزانه‌داري نقش اساسي را در تهيه اين گزارش دارند. در اين گزارش تصويري از شاخصهاي مالي و اقتصادي نيز ارايه مي‌شود. دوره زماني اين تصوير يکي از نکات اساسي است که بايد در مورد آن اتخاذ تصميم شود. معمولاً به ميزان تجربه کشور در اجراي MTEF، اين دوره زماني مي‌تواند طولاني‌تر باشد. همچنين اين گزارش بايد اطلاعاتي را در زمينه آثار تغييرات سياستي دولت در بر داشته باشد. اطلاعات مربوط به بخش خصوصي نيز بايد در حد امکان در اين گزارش منظور شود.

دومين زير مجموعه MTEFتهيه "گزارش راهبرد مالي" و "بخشنامه سياستهاي بودجه‌اي" توسط دولت است. يکي از ويژگيهاي نظام MTEFاين است که جريان رهنمودهاي راهبردي از بالا به پايين و جريان پيشنهادهاي هزينه‌اي از پايين به بالا است. بخشنامه سياستهاي بودجه در واقع سند راهبردي تخصيص منابع بودجه است. ماخذ اين سند برنامه دولت است و اين برنامه بخشي از MTEFمحسوب مي‌شود.

پس از بررسي گزارش اقتصادي و مالي و برنامه دولت، دولت هدف‌ها و سياستهاي بلندمدت کلان اقتصادي و مالي را تعيين مي‌کند. شکل تفصيلي اين هدف‌ها نيز در دوره‌هاي کوتاه مدت‌تر مشخص مي‌شود. دولت با کمک سازمان برنامه‌ريزي نسبت به برآورد شاخص‌هايي چون رشد، تورم، نرخ سود، نرخ ارز و بدهي دولت اقدام و نتيجه را در گزارش راهبردي مالي منعکس مي‌کند، انتشار اين گزارش به فرهنگ‌سازي در زمينه پاسخگويي و شفافيت کمک مي‌کند.

براي موفقيت نظام MTEFهرگونه اطلاعات و يافته‌هاي جديد بايد به تدريج به چارچوب اضافه شود و يا در ارايه اطلاعات جديد گزينه‌هاي جديدي فراهم گردد. اين اقدام به دولت امکان مي‌دهد تا اولويتها را براساس آخرين اطلاعات مورد بازبيني قرار دهد.

پس از تعيين هدف‌هاي کمي مالي فرآيند تخصيص منابع آغاز مي‌شود. در اين مرحله دولت با تقاضاهاي دستگاه اجرايي براي افزايش اعتبار مواجه است. دولت اين پيشنهادها را در چارچوب اولويتهاي تعيين شده مورد بررسي قرار مي‌دهد و براساس مباحث انجام شده در دولت بخشنامه سياستهاي بودجه‌اي تهيه و به دستگاه‌هاي اجرايي ابلاغ مي‌شود. اين بخشنامه چارچوب اصلي را که در قالب آن پيشنهادهاي نهايي بودجه بايد تنظيم شود تعيين مي‌کند.

دستگاه‌هاي اجرايي بودجه پيشنهادي خود را به دولت ارايه و دور مذاکرات براي تعيين اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي آغاز مي‌گردد. در دولت با توجه به اولويت‌هاي تعيين شده و همچنين اهميت برنامه‌هاي بخشي نسبت به تعيين بودجه هر  دستگاه اقدام مي‌شود.

آخرين مرحله فرآيند MTEFتهيه سند بودجه است. در اين سند بودجه دستگاه‌هاي اجرايي مختلف تلفيق مي‌شود، و با تهيه چارچوب نهايي تخصص اعتبارات و گزارش سياستهاي راهبردي دور تهيه بودجه به پايان مي‌رسد و سند نهايي براي تصويب به مجلس ارايه مي‌شود.

منبع :

http://system.parsiblog.com

• < قبلی
• بعدی >